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政策法规
关于“赔偿电信用户损失”法律属性的探讨
评析《电信条例》第七十四条
行业协会17-03-22浏览(611字体:    

          

当前,不少经济管理类立法的“法律责任”部分,将平等主体之间的损害赔偿等民事责任与行政处罚杂糅在一起,导致行政机关在很多情况下难以判断自身身份定位,即处理民事纠纷、确认民事责任的居中裁判者,还是科处行政处罚的行政管理者。

例如,《电信条例》第七十四条规定“违反本条例第四十条的规定,由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正,并向电信用户赔礼道歉,赔偿电信用户损失;拒不改正并赔礼道歉、赔偿损失的,处以警告,并处1万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿”,明确规定电信管理机构负责责令电信业务经营者向用户承担损害赔偿责任。以行政处罚保障民事责任的实现是否妥当,笔者将通过分析具体案例对《电信条例》第七十四条的适用进行探讨。

案例:运营商推广一个增值电信业务,因疏忽开通了两个短信查询渠道,宣传的收费模式分别为“免费使用”和“包月收费”。用户订购后,写信至电信管理机构,要求按“免费使用”的短信宣传内容赔偿其被强制包月收费的经济损失。对于此案,电信管理机构认为运营商违反了《电信条例》第四十条关于“对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传”的规定,并适用《电信条例》第七十四条要求运营商承担法律责任。

问题:本案中,电信管理机构责令运营商改正的内容中,“赔偿电信用户损失”如何履行?如运营商和用户对赔偿不认可,是提起行政复议或行政诉讼,还是参照一般的民事纠纷解决?这些问题,《电信条例》并未作扩展说明。

分析:笔者认为行政机关责令“赔偿电信用户损失”既不是行政处罚,也不属于行政法律责任,而是属于民事法律责任,其理由为:

一是从维护利益分析。行政处罚维护的是公共利益和社会秩序,民事责任是一种民事救济手段,旨在使受害人被侵害的权益得以恢复,维护的是个人利益。本案中运营商对用户权益造成损害,立法通过规定由电信管理机构责令运营商承担民事责任的方式,来达到既惩戒运营商的违规行为,又保护用户利益的目的,不能因立法将行政主体责令承担民事责任与行政处罚杂糅在一起,就混淆了两者的性质,而应当理解为立法明确了《电信条例》第七十四条运营商“依法承担民事责任”的具体途径,而不是将“赔偿电信用户损失”作为行政处罚的一个种类。

二是从适用对象分析。行政处罚适用于行政主体依法定职权和程序对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人的行政制裁,而赔偿损失适用于当事人之间因违约或侵权行为造成一方财产损失时所应承担的一种违约责任。本案中,因运营商没有履行其在宣传短信中约定的收费模式,造成了用户在使用电信业务过程中被收取包月费的经济损失,尽管由电信管理机构责令运营商赔偿用户损失具有行政管理的色彩,但赔偿行为的双方仍具有平等民事主体间的法律关系特征。

三是从责任承担标准分析。行政处罚是一种对行政违法行为的制裁措施,着眼点在于制止违法行为,行政处罚中承担赔偿责任并非完全基于造成的损失,而是根据违法行为的社会危害程度来决定,带有一定的裁量属性。民事责任着眼点在于对民事权益受损害者予以补偿,允许当事人双方对赔偿数额协商解决。本案中,因《电信条例》未规定对用户的赔偿形式,电信管理机构仅责令运营商“赔偿电信用户损失”并将结果报备,运营商通过话费充值的形式对用户作了双倍赔偿。

四是从财产归属分析。行政处罚的罚没财产归属国库,民事责任则通过赔偿、返还财产、追缴等方式,使受害人直接从侵权人手中取得财产偿付,“赔偿电信用户损失”中的赔偿金,很显然是通过运营商交付给用户,电信管理机构并不会向运营商收取赔偿金。

受害人向行政机关提出民事权益被侵害的控诉后,立法出于保护受害人权益、减轻受害人维权成本的目的,规定行政机关主动责令违法行为人停止侵害行为、补偿受害人的合法权益。因此,“赔偿电信用户损失”从根本上来说是一种民事责任,不能因其被规定在《电信条例》的法律责任中,而认定它是一种行政责任。

在实践中,电信管理机构在相关案例中适用《电信条例》第七十四条时,应告知电信业务经营者向用户赔偿损失,若电信业务经营者拒不履行此项义务,则由电信管理机构通过采取罚款等行政强制措施,来监督电信业务经营者履行保护用户民事责任的义务。用户如对赔偿方式不满,则可向法院提起民事诉讼,以维护自身的合法权益。

 

 

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